户改 等待法律法规跟进

　　受访专家认为，只有真正实现了公共资源供给的平等，以消除城乡二元分割为目标的户籍制度改革才算取得真正的成功，这需要一个过程，从这个意义上，农业户口真正退出历史尚待时日。

　　伴随着9月19日北京市户籍制度改革文件的落地，长达半个多世纪的城乡二元时代慢慢地走到了历史的尽头。根据公开资料统计，截至此时全国已有30个省(区、市)出台文件取消了农业户口。

　　几乎所有人都承认，这是一个伟大的节点，虽然它在2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中早已明确。

　　不过，受访专家认为，只有真正实现了公共资源供给的平等，以消除城乡二元分割为目标的户籍制度改革才算取得真正的成功，这需要一个过程，从这个意义上，农业户口真正退出历史尚待时日。

　　有何不同

　　刘敬(化名)看到北京户改文件出台的新闻时，感叹自己生不逢时。

　　9月19日，《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》发布，其中明确北京将取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并建立与这一制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

　　两年前刘敬大学毕业留京时，进入了一家能解决北京户口的单位，不过，这其中却颇费了一番周折。在办理户口迁移时，单位要求户口迁移证上必须注明户口性质是“非农业”。但多年前山东就取消了农业户口，户口簿上显示不出这一性质。

　　刘敬很感慨，自小出生在农村，父母和自己都深受农村户口之累，不能与城里人享受同样的医疗、养老、低保、教育待遇，后来好不容易在县城里买了套房安居落户，实现“农转非”，想不到工作后还是受到户口的羁绊。

　　“当时跟北京单位这边说，山东早就不分农业非农业了，户口都是统一的，不过人家不理解，根本不理你，要是那时候北京也有同样的政策估计就好办了。”刘敬说。

　　实际上，北京应该是全国31个省(区、市)中倒数第二个出台取消农业户口文件的，基本标志着中国实行了58年之久的城乡二元户籍制度走到了尽头。

　　2014年，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，规定要取消农业非农业户口的区分，全国统一以居民户口登记。

　　“取消农业户口是实现城乡统一的基础，消除城乡二元差距和分割各界已呼吁多年，现在终于走出了实质性的一步，意义重大。”长期关注户籍制度改革的经济学家、北京理工大学教授胡星斗在接受法治周末记者采访时表示。

　　城乡户口的差距体现在诸多方面，最常见的如医疗、养老、教育、就业、低保、住房等。

　　总体来说，城镇户口在待遇上远优于农业户口，如医疗，城镇居民无论是住院还是看门诊，都可以通过医保报销，而农村的新农合一般只保大病，且住院才能报销。还有些人为设置的待遇差别，例如，就业时有些单位会列明仅招收城镇户籍人员等。

　　“教育就更不用说了，谁都知道，好的学校、师资都集中在城市。”刘敬对此深有体会，他至今记得刚到城里上高中时的巨大落差感，城里同学懂太多，眼界开阔见识多，后来的高考也应证了这种差距。

　　人为割裂

　　城乡二元体制的形成始于1958年的户口登记条例。该条例确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出迁入和变更等户口管理制度，以法律的形式严格限制农民进入城市，在城市和农村之间筑起了一道不可逾越的高墙，标志着城乡二元户籍制度的形成。

　　当时之所以实行严格的户口制度，一是便于管理，二是粮食不足，三是集中所有资源建立大工业，以“赶英超美”。此后中国出现饥荒，昭示了户籍制度产生的根本原因。

　　“1958年的户口登记条例造成了城乡隔离的户籍制度。”胡星斗介绍说，从此城乡二元差别成为中国*的国情，这很大程度上是人为造成的。

　　在上个世纪六七十年代，这种隔离不断被强化，1964年国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定(草案)》，基本贯彻的是对从农村迁往城市的严格限制、从集镇迁往城市的严格限制精神。1977年国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，第一次正式提出严格控制“农转非”，后来这一指标细化为每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不能超过非农业人口的1.5‰。

　　直到改革开放以后，上述极为严格的限制政策才开始有所松动，随着经济社会的发展，各地通过调整“农转非”政策范围、发放暂住证、试点小城镇户改、蓝印户口政策、探索居住证制度等措施，试图逐步消除城乡二元带来的影响。

　　“上世纪八十年代以后，慢慢地农村人可以到城市买房、创业等，严格隔离的二元体制受到冲击，但直到今天，城市居民到农村购房创业仍然没有放开，中国的城乡隔离制度仍然还在。”胡星斗说，这种人为割裂造成了城市的畸形繁荣和农村的凋敝破败，现在大量人口都拥挤在城市，导致大城市病突出、城市房价高企、资源紧张，而农村空心化现象严重、基础设施建设落后，长期受到忽视得不到发展。

　　一直以来，学界认为，这种城乡二元分割深刻地影响了中国社会。

　　现实难题

　　多年来业界的共识是，户籍制度改革的目标在于实现资源分配与公共服务的均等化。取消农业户口只是第一步。

　　2014年，国务院户改意见下发之后，公安部副部长黄明当时接受媒体采访时已明确表示，要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。

　　“如果没有一体化的福利待遇和公共资源供给，取消农业户口只是一种形式，户籍制度改革的关键在于那些捆绑在户口之上的福利。”胡星斗认为。

　　真正消除城乡户口差异，正是户籍制度改革面临的*难题：多年以来城乡经济发展水平的差距造成的公共资源供给能力的不平衡，是短时间内难以填平的。

　　事实上，取消农业户口的户籍制度改革并非近两年的新鲜事，一些地方进行类似的改革已有多年。例如江苏，早在2002年就出台文件，建立城乡统一的户口登记管理制度，在全省范围内取消农业户口、非农业户口等户口性质，统称“居民户口”。山东也在2004年时出台了进一步深化户籍制度改革的意见，打破城乡分割，实行统一的户口登记管理制度，按照常住居住地原则，统一登记为居民户口。

　　“这些年一些地方探索了取消农业户口的户籍制度改革，有些确实取得了一些效果。例如，重庆，一方面保留了农民的土地，另一方面也给予农民一些与城市居民同样的待遇。”胡星斗告诉法治周末记者。

　　不过，更多的地方可能则是效果微弱。沿海地区某省农业厅的人士透露，事实上除了户口簿上的户口性质一栏文字发生变化之外，其他的制度仍是基本照旧。

　　一位经济学家此前也曾撰文指出，城乡户口登记制度统一并不意味着原来城乡户口背后的公共服务差异的消失。实际上，不少省份早就开始推动城乡统一户口登记，但基本上都是名义上的改革。

　　不过，对于地方来说，这可能充满了现实的无奈。两年前国务院的户改意见中规定了建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，当时中国人民公安大学户籍改革专家王太元就指出，这份意见中规定最模糊的地方就是财政转移支付，中央财政和地方财政如何分担改革带来的成本是难题。

　　“说白了就是，想要增加资源供给，钱从哪里来?”

　　此前也有不少专家呼吁，逐步增加针对户籍制度改革和公共服务均等化的财政转移支付力度，在户改的同时推进财税制度改革。

　　不无忧虑

　　对于很多农民来说，多年前极富诱惑力的城市户口，在今天可能已不再是“香饽饽”了。

　　胡星斗在现实中也观察到，有很多农民其实不愿意进城，尤其是城郊的农民，因为现在土地越来越值钱，农民感受到农村户口的含金量。

　　“这个不难理解，农民担心进城以后会失去他们的土地，同时又不确定将来是否会获得足够的保障。”胡星斗说。

　　这与今年4月中国社科院发布的一份调查数据相吻合，这份中西部农民向城镇转移意愿分布调查显示，接近一半的农民明确表示不愿进城。

　　广泛出现于网络和社交媒体上的担忧也与此相关，有些网民尖锐地质疑，取消农业户口是否将会有一场新的圈地运动、再次对农民利益进行剥夺?

　　胡星斗认为，在有些地方可能有些官员确实将此视为一次获得圈地的机会，可以名正言顺地取得农民的土地，但对于全国来说，取消农业户口是一项伟大的改革，重新整理土地对于中国的工业化、城市化进入新阶段也是必要的。

　　目前各地出台的户改文件中绝大多数对于处理农民的原有土地并没有比较统一且明晰的方案，土地问题一直以来也被视为户籍制度改革中最为复杂难解的问题之一。不过，考虑到农民普遍存在的担忧，目前的地方文件中几乎都明确了不得以要求农民退还土地作为其进城落户的条件。

　　胡星斗认为，重新整理土地虽然必要，但政府重新获得大量土地的前提仍然需要尊重农民自身的意愿，并给予补偿。

　　另外一个亟待解决的问题是，各地虽已出台取消农业户口的政策文件，但现行的一些法律法规中那些涉及农业户口相关的规定仍然有效，这在现实中会造成冲突。因此，不少专家呼吁要通过立法和修法的方式，将户籍制度改革的成果固定下来。